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以国际视野看能源安全

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发布日期:2012-07-17   浏览次数:34
 

  一、能源安全问题的演变

  在上世纪70年代,能源安全主要指以合理的价格获得充足可靠的能源供应。从国际能源署(IEA)1974年成立至今,全球能源市场发生了翻天覆地的变化。

  随着政治格局的变化及全球经济一体化,能源市场,特别是石油市场从一个以双边贸易、长期合约为主的市场演变成多元、复杂、高度专业化并与金融市场紧密融合的全球化市场。石油生产国与消费国之间的关系也从IEA与OPEC的对抗演变为对话与合作。经合组织(OECD)之外的国家在世界能源的平衡表上显得越来越重要,没有其他国家的合作,IEA能源安全体系就会失效。

  科学技术的进步大大拓宽了传统能源安全的运作范畴。今天的能源技术已可以将煤炭、天然气、生物质等原材料变成油品。除了石油之外,用于驱动车轮的还包括电能等多种动力。天然气和电力在能源供应安全中的地位也不断加强。

  大多数西方国家能源公司的国有垄断被民营化和竞争性的市场所代替。虽然在俄罗斯、拉美等国,能源行业有回归国有垄断的倾向,但全球范围内以竞争性市场代替国有垄断的趋势没有改变。

  能源生产与消费所造成的环境问题也日益受到关注。1992年地球环境峰会达成的有关可持续发展的理念和随后展开的应对全球气候变化的诸多努力给能源行业带来了前所未有的挑战。

  最近几年,美国的页岩气革命不仅从观念上拓宽了对资源的认识,也从实践上再次证明市场竞争和技术创新的价值。页岩气革命大幅降低了美国的能源对外依存度,也改变了全球能源格局。

  经过近40年的实践,能源安全涉及范围不断拓宽。能源安全不仅仅涉及石油,还包括其他形式的能源,比如电力、天然气和煤炭等。能源安全除了保障供应之外,还需要管理需求、减少浪费、提高效率。

  能源安全还包含环境的兼容性、可持续性和公共对能源生产与利用方式的接受度,也取决于能否有效地应对全球气候变化。控制和降低能源生产和消费所造成的环境、健康与安全的影响对能源安全至关重要。新的环境约束将不可避免地减少能源供应可选择的范围,不处理好环境问题就有可能使得某一能源失去应有的作用。

  今天,国家能源安全强调的是数量充足、价格合理、品质适宜并符合环保要求的能源供应保障,同时,保证该国的能源系统具有足够的应变与抗风险能力,使得国家最高利益不因能源问题而被可能的敌对势力所要挟。

  2010年10月,国际能源署原署长田中伸男指出,20世纪的全球能源安全框架是以石油为基础的,而21世纪的能源安全则将是以电力为主的全面能源安全。这是对全球能源安全框架的新判断,体现了能源安全关注点从初级能源向终端使用能源的转变。电力是多元化能源结构的主要汇聚点。以电力为基础的能源安全框架可以超越传统石油天然气生产国与消费国之间的对立,因为油气出口国也面临着国内电力供应安全的问题。

  二、保障能源安全的手段日臻完善

  1.从政府命令与管制向市场力量转变

  在以保障石油供给为主的年代,能源安全的主要措施是建设应对石油供应中断的应急能力,包括战略石油储备建设、需求抑制、成员国之间的石油分享与救援机制、燃料替换、紧急增产能力、集体行动和国际合作等。其中,需求抑制被当做应急的首要行动,而所有成员国都必须建设包括石油储备、燃料替换和紧急增产能力这三项的“应急储备”(emergency reserves)并使这一储备保持在相当于90天纯进口量以上的水平。

  在成立初期,IEA的应急系统主要是在石油供应中断超过一定比例的紧急情况时(供应短缺达到IEA集团或任何成员国正常消费的7%),通过需求抑制和将现有的石油按照条约的规定在成员国之间进行分配。这一分配机制非常复杂,落实起来也非常困难,因此至今尚未启动过。然而,1978—1979年的第二次石油危机显示,即使供应短缺没有达到 “国际能源方案协议”所规定的启动石油分配方案的7%,伊朗石油供应的中断还是给成员国造成了巨大的经济损失。

  随着战略石油储备量的逐渐增加,IEA应对石油危机的策略也发生了重大转变:不再侧重于分享尚存的石油供应,而是将战略石油储备推向市场。IEA成员国政府认识到,在大多数情况下,及时地通过市场启用这些储备,特别是在石油供应中断的早期启用,是恢复供应、减少损失的最快捷、最有效的途径。

  为此,IEA理事会在1984年正式做出决定,建立在出现大量石油供应中断时启用战略石油储备的程序,不管中断是否在量上满足“国际能源方案协议”有关启动应急石油分享系统的条件。这一侧重点的改变反映了IEA成员国政府对通过市场来分配石油供应的信心:市场的反应要比政府分配更加敏捷,基于市场的措施要比纯政府行为更加低成本、高效率。在此基础上,IEA理事会在1995年再次做出明确决定,应对任何一个石油供应的中断,成员国将在启动石油分享机制之前首先考虑基于市场的措施。

  IEA历史上的三次战略石油储备释放——1991年海湾战争的前夕、2005年应对墨西哥湾的卡塔林娜飓风和2011年的利比亚内战,都是将石油储备推向市场来弥补可能发生或已经发生的短缺。

  2.从单边行动到多种形式的多边国际合作转变

  如果说成立IEA的初衷是通过多边合作来保障集体能源安全,那么今天,“集体”一词所包含的远不止是IEA成员国,也包括中国、印度等非IEA消费国,还包括石油出口国。同样,“多边”一词也不仅是IEA、IEF、G20等全球性机构,还包括了如欧盟、亚太经济合作组织(APEC)、能源宪章组织(Energy Charter)、拉美能源合作组织(OLADE)和东盟(ASEAN)等许多区域性机构。

  多边合作的内容很多,也不乏区域性和时效性内容,而其中一个主要目的就是保障国际能源市场高效、不中断地运行。

  在全球化市场里,能源安全的关键在于一个有效运转的国际市场。否则,世界上最强大的国家也不能单方面保证自己的能源安全。能源安全是生产国与消费国之间通力合作的产物。既然生产国和消费国都依赖于同一个国际市场,保障这一市场的正常运行就成了他们之间的共同义务。由于大多数石油交易是通过金融市场进行的,对于一个国家的能源安全来说,高效的贸易和强大的风险管理能力十分重要。

  全球性的能源市场将各国的能源安全前所未有地联系在一起,使得一个国家的能源政策直接影响到其他国家的能源安全,这在区域层面更加突出。如德国的弃核政策使其需要从俄罗斯增加天然气供应,并从以核电为主的法国和以煤电为主的捷克购买更多的电力。

  3.以更加丰富的多元化奠定更加安全的基础

  近百年的石油市场演变大大地丰富了温斯顿 丘吉尔当年所提的石油供应多元化的内涵。今天,能源“多元化”包括:能源供应结构多元化:鼓励替代燃料的发展;能源科技结构多元化:鼓励开发创新的解决方案;能源基础设施多元化:将对于任何一个单一渠道或者枢纽的依赖性降至最低;能源进口来源多元化,以减少对于任何一个单一国家或地区的依赖;产品进口多元化,这不仅指不同品种的原油,还包括终端石油产品和化工产品;能源进口合同形式的多元化:长期合约与现货购买并存,货物贸易与金融贷款以及能源进口相结合等;市场参与者的多元化。只要符合市场准入条件,任何规模的公司,无论是本土的还是外国的,都能够在能源领域做一份贡献。

  多元化是能源安全的基础,而这一基础的基础是市场参与者的多元化。也就是说,只有多种多样的市场参与者才可以带来多种多样的资源供应、多种多样的能源合作等。市场参与者的多元化是形成竞争性市场的基础。

  4.更加重视国家内部因素

  在能源国际市场有效运转的前提下,能源安全的挑战还会来自一个国家的内部。对于一个石油进口国来说,石油安全意味着两方面的问题。首先,是为本国的炼油厂提供可靠的、价格合理的,并且低风险的国际原油供应。其次,是向消费者提供与其需求相适应的、价格合理、质量达标且符合环境要求的石油产品,并保证这些产品的供应不会出现紧缺或中断。假如国际上原油供应充足,而一个国家的炼厂不能够提炼国际市场上货源充足的原油(如重油、高酸油),其国内的油品进口及分销体系不能为消费者提供可靠的供应,那么这个国家在能源安全上是失败的。

  第一次石油危机对美国经济造成了很大冲击。但事后冷静地分析发现,美国国内当时实行的石油市场管制政策对外部的冲击起到了推波助澜的作用。该政策将石油产品平均分配给各州并控制石油价格,而不是通过市场手段将石油从剩余的州调剂到短缺的州,加剧了石油市场的恐慌。石油危机使美国认识到,对美国这样的石油进口大国来说,“严谨、高效、竞争性”的能源市场比垄断市场更有利于能源安全。多元化、高效、开放、有竞争性的国内能源市场,安全的投资环境和不被扭曲的定价体系是国家能源安全体系不可或缺的。开放性的国内市场非常重要。一个能源进口国需要以最有效的方式吸收全球的能源资源,来满足其经济发展和人民需求。要实现这一点,就需要对所有合格的参与者开放市场。

  政策和体制的不到位也是能源安全的重大隐患。鉴于本世纪初在美国、加拿大、巴西、意大利等地发生的大规模停电事故,2003年的IEA部长级会议首次将监管体制设计的失误列入了导致能源不安全的原因之一。

  5.更加关注能源供应链上的所有环节

  除了国际能源市场有足够商品供应、能源生产国有足够的投资扩大上游生产能力外,能源供应链上的所有基础设施(管道、航道、炼厂、油气储库)的安全有效运行对所有国家的能源安全也非常重要。同样,在源头上降低能源需求可以缓解能源供应系统的压力,增强能源安全保障。

  6.更加重视区域能源一体化

  区域一体化是经济全球化的重要组成部分,而能源市场的一体化则推动了区域经济一体化的发展。今天的欧盟就源自于1951年成立的“欧洲煤炭与钢铁共同体”与在此基础上于1957年成立的“欧洲经济共同体”和“欧洲原子能共同体”。

  以管网为载体的电力与天然气是区域能源一体化的主要途径。在欧洲,电力与天然气管网不仅将各国的能源系统联在一起,还与俄罗斯、北非等能源出口地区紧密相连。2008年欧洲委员会颁布的“欧盟能源安全与互助行动计划”提出要在以下5个方面加强能源安全:一是推动泛欧洲的能源基础设施建设,实现能源供应多元化:包括与波罗的海国家的电力与天然气管道联系,推动建设南部天然气通道,从里海和中东地区进口天然气;LNG接收站建设;与南地中海国家实现电力与天然气的链接,并开发丰富的太阳能与风力资源;二是在对外关系上,加强能源合作维度;三是改善石油与天然气储备与应急机制;四是大幅度提高能源效率;五是更好地利用欧盟本土的能源资源。

  同样通过电力与天然气管网实现区域能源一体化的有北美自由贸易区(加拿大、美国和墨西哥),拉美国家和东南亚国家。近年来,中国和周边国家(俄罗斯、中亚各国、东盟国家)的电力与天然气管网合作正在加强。日本除了通过IEA的能源安全体系保障石油供应安全外,也寄很大希望于东北亚地区(中、日、韩、俄、蒙)的电力与天然气联网来保障能源安全。

  三、国际能源安全新挑战

  从全球角度看,能源安全将面临以下几个方面的主要挑战:

  首先,保障在石油上游领域有足够的投资。一方面来满足来自新兴发展中国家的石油新需求,另一方面弥补现有油田产量(每年5%)的下降。

  其次,重塑全球能源安全架构。多家机构的预测分析表明,随着美国页岩气革命的成功和致密油开采技术的继续创新,美国石油的对外依存度将逐步降低。美国本土的石油产量加上从加拿大、墨西哥的进口就足以在今后二三十年里满足美国的能源需求。这一变革将对全球能源格局产生深刻影响。比如,美国对中东地区石油依赖的降低使得中东某些石油出口国减少了与美国博弈的筹码。

  与美国的趋势正相反,中国和其他亚洲国家对中东北非地区的石油依赖不断增强。中国和印度目前都不是IEA成员国,如何重塑美国主导成立的、以IEA为主的全球能源安全架构,是摆在全球领导人面前的一个重要课题。

  最后,在能源供应安全与能源发展低碳化、经济性和公共接受度之间的平衡中做出正确选择。无论在今天或者将来,每一种能源都有其不足之处。大规模、廉价、低碳环保而没有任何人反对其生产与使用的能源资源基本不存在。能源的选择也就成了全社会的抉择。


来源:中国党政干部论坛

 
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